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《预算法》修改完善正当时 治办公楼“奢侈病”人大要念“紧箍咒”
邱 炯绘
“管家”大手大脚
近日，记者在中部某市采访中了解到，在基层法院清理“执行难”案件中，市、县、乡镇政府因盖楼房拖欠工程款案件，成了难啃的硬骨头，“往往要‘大政府替小政府还债’，才能补上下级政府拖欠农民工的工资。”基层法官面露无奈。
“比阔气，讲排场，花钱大手大脚”。党政机关超支修建楼堂馆所带来危害，可见一斑。
这些乱建工程，往往有惊人的相似：远离老城，配有几百亩、上千亩的硬质广场，附近动辄修建豪华会展中心，或是人工开挖水景。在中部某县政府办公新址，记者看到，除崭新的办公大楼外，巨大的半球形会议中心，环绕着绿地、园林、假山、喷泉。
兴建之风何以猛刮？
今年人代会上，有代表提出，大兴土木的地方政府一般都会搬出两个冠冕堂皇的理由：其一，城市建设要有“超前意识”，不能刚建好就过时；其二，提升地方“形象”，给人“可靠、有实力”的印象，以利于招商引资。但这些大手大脚花钱的管家们却忘记了，政府的奢华消费，与当前建设节约型社会的目标背道而驰。说到底，这些政府负责人政绩观出了问题。
全国人大代表李主其告诉记者：“一些公务员忘记了‘主仆’关系，抛弃了艰苦奋斗勤俭节约的优良传统，浪费了纳税人的资金，占用了稀缺的土地资源。”
“以前，‘如何更多赚钱’是人们考虑的首要核心问题。现在，‘如何更好地花钱’成为焦点。党政机关建豪华办公楼等楼堂馆所正是怎么花钱的一个焦点。”中国政法大学副教授解志勇说。
预算成了“松紧带”
探究“管家”乱花钱的源头，法治缺位，不容忽视：预算编制内容过于粗放、预算变动随意、审查方式简单……
１９９４年颁布的《预算法》，至今已走过十几年。我国财政改革已从立法时的以财政收入管理为重点转移到财政支出管理方面，“法律缺位”由此出现，让豪华楼堂馆所钻了空子：
预算编制过粗——据介绍，几十上百亿元的资金去向，往往寥寥几页纸说明问题，没有细化到具体项目。人大审查起来就没了“枪靶子”，造成监督“真空”。
预算成了“松紧带”——《预算法》规定，政府花钱须编制预算，并报经人大批准后执行。“照这样的设计，地方政府无需中央发起‘专项治理豪华办公楼’行动，就可依靠制度内的制约力量解决问题。”解志勇说。事实是，预算、执行“两张皮”依然存在，政府想调就调：未经法定程序随意调整预算；随意开减收增支口子；擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途，不按规定严格执行预算和财政制度……李主其比喻，“地方领导随意变动预算的做法，使预算成了随意伸拉的‘松紧带’。”财政监督“弱化”，政府花钱的冲动处于软约束状态，乱建楼堂馆所难免发生。
人大审查方式单一——现行《预算法》规定人大及其常委会对预算审查有监督权，但监督模式往往是“审查批准”和“听取报告”两种。国务院及其部门和上级财政、审计等部门的监督，都是行政系统体制内部监督。李主其认为：“体制内监督还不够，要有全方位监督。严把预算、决算关，才能从资金源头上扼制浪费和腐败。”
立法看紧“钱袋子”
今年４月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》，对于遏制兴建豪华办公楼等楼堂馆所之风蔓延起到了威慑作用。人大代表和法律专家认为，除了政策之外，相关法律还得及时跟上。被冠以“经济宪法”的《预算法》，修改和完善正当时：
——楼堂馆所设详标。把政府部门建办公大楼列入重大支出，将其纳入同级人大的审查监督重点，要求提交详细的预算报告。同时，“向社会公示，辅以公民和舆论的监督。”李主其建议，“最后由人大在广泛听取民意后，对其进行审议并表决。”
——调整预算批准时间。《预算法》规定，国家和地方政府的财政预算要经人民代表大会通过后才具有法律效力，一个完整的预算年度从每年１月１日至１２月３１日。然而我国的全国人民代表大会每年３月才召开，当年的国家预算经过会议审议和表决后，已到３月中下旬。此前，当年的财政预算已开始执行。解志勇认为，“预算生效时间和执行时间不一致，由此产生法律漏洞是——人代会前执行的预算缺少法律依据。”
——超收的钱依法花。近几年全国预算超收每年超过１０００亿元，仅２００６年，中央预算就超收２５００多亿元。清华大学廉政与治理研究中心副主任任建明教授指出，乱建楼堂馆所是浪费性腐败，很多地方用的是预算外资金，而这类资金很难监督。随着经济发展，一些地方政府预算外收入越来越多。比如，一些地方大量城市土地出让金列入预算外收入，建豪华办公楼有空可钻。
解志勇认为，修改预算法，应要求政府财政部门提高预算的预见性和科学性。如果预算超收，应将预算超收用于弥补财政赤字，来不及安排支出的应结转下年预算支出。同时超收收入的使用，应向人大财经委和预算工委通报，向同级人大常委会报告预算超收收入使用情况。
办公建房需多层审核（域外立法）
美国对政府投资办公用房建设的工程决策、投资数额和建设方式有着全面、严格的管理。
按照美国法律规定，政府投资工程用的是纳税人的钱，政府代表的是国家利益，因此政府办公用房建设是要经过多部门、多层次严格的监管和审核。有国会的监督（国会对政府建设支出的监督权是美国宪法授予的）以及各职能部门进行的层层把关。与此同时，各职能部门对政府投资工程管理和监督机制如下：一是设立职责明确的监督机构，二是制定严格透明的工作程序，三是建立内外结合的监督体制。
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