| 作者为市人大常委会副主任兼秘书长。本文选自新疆人民出版社出版的作者与韩秉新合著的文集《探索》。此文在中华人民共和国成立五十周年大型文集《光辉的历程》中发表，并荣获一等奖。
克拉玛依市位于新疆维吾尔自治区准噶尔盆地西北缘，1958年5月经国务院批准设市。目前．市辖4个区，总面积9500平方公里，总人口30万人，共有38个民族。四十年来，各族人民艰苦创业，已使昔日的戈壁荒原，建设成为具有勘探、钻井、采油、输油、炼化、科研、建筑、电力、机械制造等门类齐全的石油工业生产基地和商贸、文化、教育、医疗卫生等公共事业配套的现代化石油城市。1997年石油产量达到870万吨，位居全国油田第四位。根据国家统计局1992年公布的资料，克拉玛依市国民经济综合实力已进入全国城市50强之列。
在促进经济建设和各项社会事业发展的同时，我们坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，使全市的精神文明建设和城市建设管理都进入了自治区先进行列。1992年以来，曾荣获“全国卫生城市”、“全国综合整治先进城市”以及“自治区双拥模范城市”、“自治区最佳卫生城市”、“自治区文明城市”等光荣称号。这一系列的精神文明和物质文明的成果与创建卫生城市这一活动，息息相关，密不可分。这个活动成为精神文明建设的有效载体，它塑造了文明城市和文明市民的最基本要素，展示了一个城市形象最鲜亮的部分；这个活动促使城市管理更加系统化、高效化，是一个城市管理水平的外在体现。本文试就创建卫生城市与城市管理的关系作粗浅的探讨。
一、创建工作在城市管理中的地位
（一）创建工作是城市管理的基础
城市是人类社会进步的产物。自人类集聚而居，便产生了规划和管理的问题，我国现代城市人口密集，生活走向现代化，管理问题更趋复杂。在这种特定的历史背景下，创建卫生城市工作以它独具中国特色的社会大卫生的管理方式成为城市管理的基础。
创建活动的内容决定了它是城市管理的基础。创建卫生城市活动已开展了八年，是我国独具特色的爱国卫生运动在城市开展的主要形式。
独具中国特色的爱国卫生运动至今已开展了四十五年。新中国诞生不久，为了医治战争创伤，反对敌人的细菌战争，尽快改变旧中国遗留下来的经济、卫生、文化极端落后的局面，中央成立了爱国卫生运动委员会，周恩来总理亲任主任，毛泽东同志发出了“动员起来，讲究卫生，减少疾病，提高健康水平，粉碎敌人的细菌战争”的伟大号召，全国党政军民学，上至白发苍苍的老人，下至中小学生，都以极大的爱国热情投入到气势磅礴的群众卫生运动中，有力地清除了旧社会遗留下来的污泥浊水，初步改善了城乡卫生面貌，基本控制了疫病扩大流行，粉碎了敌人发动的细菌战争，振奋了民族精神。在这四十五年中，我国各族人民积极响应党和国家的号召，坚持不懈地向愚昧落后开战，与贫穷疾病作斗争。特别是党的十一届三中全会以后，爱国卫生运动恢复了生机，进入了开创新局面的历史新时期。全国爱卫会进一步确定了爱国卫生工作的指导思想、工作原则和发展方向，并针对我国城市化进程发展迅速，现代化的硬件建设突飞猛进，但城市的管理及城市市民的城市意识、文明素质相对滞后，再加上城乡人口大流动，“少数人清扫，多数人糟蹋”、“室内现代化，室外脏乱差”，牺牲环境效益和社会效益，片面追求经济效益，造成水土、空气、土壤的严重污染，使社会失律现象大量增加的状况，不失时机地提出了“创建卫生城市”的号召，形成了整体、系统、科学、持续地创建卫生城市的目标体系，即《全国城市卫生检查评比标准》，将城市管理推向了一个新阶段。
创建目标体系覆盖面广，系统性强，是城市管理的有效载体。《全国城市卫生检查评比标准》由全国爱卫会办公室颁发，它改变了过去爱国卫生运动只侧重消灭“四害”，预防疾病和保持公共场所清洁卫生的单一目标，使内涵更丰富，外延更广阔。对一个城市的居民卫生习惯、公德水准、城市秩序、城市面貌、环境质量、服务功能等都提出了具体的高标准目标。这些目标几乎包罗了城市中与人们健康因素相关的工作、学习、生产、生活的各个方面，构成了一个庞大的社会性系统工程，把城市的各级组织、领导和城市居民一起发动了起来，按照这个目标体系，对城市的软硬环境实施综合整治，标本结合、建管并重、防治并举，促使市民素质、基础设施、常规管理“三位一体”同步提高，多方面推动城市经济社会的进步与发展。
创建目标体系定性定量化，使城市管理操作性强，落到了实处。创建目标体系共分11个大项，45个分项，300余个子项，全部满分为502分。创建目标通过分解到300余个子项中，使管理标准更清晰，管理行为更具体，管理目标更持续。
因此，创建活动以它系统的目标体系，科学的检查标准，持续不断的奋斗目标，操作性强，覆盖面广，成为城市管理的基础。
（二）创建层次是城市管理水平的标志
创建卫生城市的目标体系是这项工作的方向、任务。从它的内涵看，它横跨物质文明和精神文明两个领域，包含硬件建设和软件建设两方面任务。在硬件方面，主要是要求加强城市基础设施建设，改善城市大环境质量，提高城市载体服务功能，提供良好的生活、投资环境，为经济社会发展创造条件。从这个意义上讲，创建卫生城市属于物质文明建设范畴。在软件方面，主要是开展全民健康教育，倡导人们的文明行为和卫生习惯，培养人们的社会公德，引导人们爱护环境、美化环境，增强人们爱国、爱家乡的意识。从这个意义上讲，创建卫生城市工作又属于精神文明范畴。创建卫生城市的这种双重属性，使这项工作成为促进两个文明建设的有效形式。同时，又由于目标体系的整体性和科学性，要求从加强组织领导、完善工作机制、强化部门协调、加快设施建设、广泛发动群众等方面不断加大工作力度，努力实现软件、硬件建设的同步推进，城市环境质量和市民文明素质的同步提高。这些创建工作只有达到了目标体系确定的一定标准，才能进入不同层次的卫生城市行列，即“国家卫生城”、“全国卫生城”、“省级卫生城”等。这不同的层次就显示了一个城市管理的水平，成为一个城市管理的标志。
二、创建工作在城市管理中的功能
创建卫生城市八年的实践，它所产生和反映的环境效应、社会效益、健康意义的整体效果，已充分证实了这项工作在城市管理中卓越的功能。
（一）创建工作使城市管理科学化
创建卫生城市工作继承和发展了爱国卫生运动。它的创建目标体系已由单纯的预防和控制影响健康的因素，转向运用社会的、环境的、生物的、化学的，以及心理的综合防治方法来解决社会卫生问题。它成功地运用了社会卫生学、社会管理学及医学科技手段将应管住管好的社会公共事务化解成具体的项目，每个项目都有应达到的标准，提高了创建工作的科技容量，促进城市管理科学化。
（二）创建工作使城市管理立体化
创建卫生城市工作由于已超出了卫生工作的一般范畴和内涵，涉及到预防医学、环境保护、生态平衡、城市建设与管理等多部门、多学科、多领域，因而不仅仅是卫生部门的事情。这种特殊的社会运动，必须通过全社会的广泛参与，各个部门的协调来共同运作，是一项庞大的社会系统工程。它通过政府组织、部门协调、群众参与、科学管理的活动原则，确立了各地区、各部门、各行业之间的有机联系；通过采取统一领导，以块为主、条块结合，各负其责的办法，保证创建工作的整体性、系统性；通过规划指导、组织发动、宣传教育、监督协调等手段，提高创建工作的社会化程度；通过严密的组织系统，使庞大的社会系统工程科学有序地运作，纵向到底，横向到边。创建工作这一跨地区、跨部门、跨行业、统筹协调的特性使城市管理立体化。
（三）创建工作使城市管理高效化
创建卫生城市工作从人民群众日常生活最关心和最需要的事情人手，着眼于解决城市环境、公共设施、居住条件、疾病防治等问题。这其中很多都是群众生活中的“难点”，也是城市管理中的“热点”。创建工作使城市管理重点突出，着力解决“难点”、“热点”问题，提高了管理效率，从群众的根本利益出发，服务群众、依靠群众、造福群众。人民群众通过创建卫生城市所带来的变化，深切感受到党和政府为民办好事、办实事的决心和诚意，对政府工作更加理解、支持和拥护。
三、创建工作使政府职能得到转换和提高
创建卫生城市的实践证明，这项工作源于历史，源于社会，源于共产党人为人民服务的宗旨。它既是社会主义精神文明建设的重要组成部分，又是促进经济发展和社会进步的重要保障。正因为如此，各级政府在履行自身职责时都把创建卫生城市作为推动两个文明建设的重要环节，牢牢抓在手上。它所产生的积极作用，不但有力地推动了城市的发展，而且也会促使政府职能得到转换和提高。
（一）促使政府的社会性职能比重增大，摆正了在社会公共事务中的地位
政府的社会性职能在计划经济体制下处于萎缩状态，“大政府、小社会”，每个单位都在办一个“大而全”、“小而全”的“社会”，很多社会工作被“分解”了，从整体上降低和抑制了社会发展的质量，形成了一个功能和结构都不健全，反而日渐退化的“小社会”。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，打破了“大而全”、“小而全”的格局，原来被“分解”的社会服务、社会保障、社会控制、社会活动等一系列社会工作成为政府正常的工作职责，政府必须充分发挥社会性职能使政府日益成为一个名副其实为公众和社会服务的政府。创建卫生城市的工作正顺应了这一变革，它推动政府投身社会公共事务，促使政府领导重视创建工作，投资建好城市基础设施，改造环境，治理脏、乱、差，为老百姓办实事，补偿过去在公共事务方面过多的“欠账”，使城市形象不断改观，做好净化、美化、绿化、亮化，全面发展，提高了人民的生活质量，改善了党群关系。
（二）促使政府的规划职能不断加强，成为建设文明美丽的现代化城市的保证
创建卫生城市，全面推动对城市环境的综合整治，政府必须既考虑当前，又考虑到今后城市的发展，不能头疼医头，脚疼医脚，要有大思路、大框架。这里的关键就是抓住城市规划这个“龙头”。全面加强规划职能，坚持规划先行，狠抓规划落实，严格规划管理。改变过去城市建设凭长官意志，靠行政命令随意乱批乱建，为了经济效益牺牲环境效应和社会效益的状况。规划搞好了，城市建设就有了方向，有了目标；贯彻落实了，城市建设的净化、美化、绿化、亮化就不是一句空话；管理抓严了，规划的实施就有了根本的保证。按照规划年年干，城市面貌就会年年变，使建设文明美丽的现代化城市成为现实。
（三）促使政府的服务职能进一步强化
政府职能是由硬件和软件两部分组成的。在软件职能中，核心是一个服务问题。服务搞得好不好，不仅关系到政府的宗旨，也关系到政府的形象。创建卫生城市促使政府服务职能得到强化，从两方面体现：一是创建工作本身从改善城市人民生活环境人手，使政府在社会公共事务方面比重加大。这些造福人民之举就是服务职能的体现。二是由于优化了城市环境，优化了服务功能，为扩大开放、发展经济、吸引外资、搞活流通提供了良好的外部条件，这也是服务职能的体现。
创建卫生城市活动八年的实践虽然很短，虽然还有许多问题需要进一步研究探讨，但是它所产生的积极作用，已有力地推动了城市的建设、管理和发展，已被广大人民所认可和拥护。只要我们去努力认识、实践、提高、发展，相信这一造福人民、利国利民的充满生机的活动将会更加蓬勃发展，让我们的城市都以崭新的面貌进入21世纪。
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