———烟台市实施旧城区改造的经验探究

    在旧城改造过程中，当国内许多城市把重点放在“大拆、大建、大迁”上的时候，烟台市却听从百姓意见，“不拆、不建、不迁”，对旧城区以“综合修整”为主，仅花少量代价就使城市面貌改观。

    2003年到2005年，烟台市政府先后投资近6亿元“修旧房变新区”，让市民不换房就能享受到现代城市社区的生活。

    2005年10月，烟台市获得“联合国人居奖”。

    这年11月，时任联合国副秘书长、人居署执行主任安娜·蒂贝琼卡博士访问烟台，对烟台市旧城区环境整治进行实地考察后认为：烟台的经验可以作为典范，在世界人居领域推广。

    12月，联合国人居署派官员专程来烟台进行调查，形成100页的调查报告，向有关国家和地区推广烟台的做法。

    旧城区综合修整使烟台市旧貌换新颜，那么，他们究竟是怎么做的呢？

    把决策权交给老百姓

    变“弃旧建新”为“拆迁改建”

    2002年4月2日，烟台市中心城区———芝罘区白石社区每户居民都收到了一份调查表，征求居民对社区改造的意见。看到有关部门准备在社区种一批树，住在一楼的刘泽云担心树木长高后影响室内采光。于是，他把自己的担心写在了调查表上。没想到，第二天，园林部门就派人上门查看情况。几天后，他又接到了电话，告诉他：植树计划已经改成了种草。

    充分尊重民意，是烟台市在旧城改造中自始至终坚持的原则。

    2002年底，烟台市政府决定从2003年开始整体城市建设和改造，那么，城市建设方向是“拆迁改建”还是“弃旧建新”？

    2003年新春伊始，烟台市委、市政府领导先后深入到芝罘区16个社区进行了专题调查。

    调查结果显示，在中心区，居住在旧城区的居民约占70%；市民对城市环境不满意的意见中，属于旧城区的约占70%；在中心区社区中，设施不配套的旧社区约占70%；旧居民区迫切要求改造居住环境的居民达100%，这些市民基本都是普通收入家庭，没有能力买房换房。

    3个“70%”，使一些人对这项工程不抱信心，认为老城改造是事倍功半的苦差事。但面对一个“100%”，烟台市委、市政府主要领导态度坚决：不拆旧城、不建新城，而是综合“修整”旧城区，让市民不换房就能享受现代城市社区的生活。

    在总的城市发展战略中，烟台市把老城区环境综合整治列入市委、市政府大事要事项目和为民办实事工程之首，确定从居住人口最密集、问题最多的社区入手，力争用3至5年时间，全面完成老城区改造任务。

    “改造成果首先要让老百姓认可，”烟台市城市管理局局长金延铭对记者说，“所以我们在进行旧城区改造时，充分听取了老城区居民的意见和建议。”

    烟台市的城市建设方向和具体的改造方案，从决策产生、实施过程到效果评价，都形成了一种以市民为主体的新型决策、评价机制。

    在旧城区整治改造过程中，确定年度计划时，烟台市首先广泛征求群众意见，把群众最急需、要求最迫切的列为优先项目；改造开始前，先听取群众建议，集中群众智慧；研究规划设计方案时，公开征求群众意见，群众满意率低的重新编制；方案确定后在现场公示，使群众了解规划内容，监督项目实施；实施过程中，请人大代表、政协委员和社区居民担任工程协管员、义务监督员；项目完成后，组织居住区群众参与考核打分和竣工验收。

    而涉及拆迁的，房产评估机构由居民投票选定，拆迁方案、评估结果、补偿标准、安置房源全部向群众公示，要钱还是要房、要什么地方的房，由居民自行选择。

    在改造过程中，许多初期的规划在接受居民意见和建议后都作了比较大的改动。“有的居民希望在自家门前种上树，有的居民不想把路灯安在自己家门口……”具体实施改造的烟台市政养护管理处处长赵志杰告诉记者，“所有这些意见，在修改规划时都考虑到了。对于居民合理、可行的建议，我们都采纳优化后再实施。”

    芝罘区东山办事处福山社区一条道路施工时，一些居民提出：要解决坡陡弯大、行走不安全问题，烟台市城管部门采纳了这个建议，在道路两侧加设台阶式通道和人行道。社区居民深受感动，居住在这里的四位老画家联手描绘《牡丹图》，赠送城管部门以示感谢。

    旧城改造彰显人性化

    变“强制拆迁”为“雪中送炭”

    整治改造有三难，拆除违章是最难。改造前，烟台市旧城区内存在大量违章建筑。可以说，拆除违章建筑是烟台启动旧城区整治改造的第一根杠杆。要改造旧城区，得先啃“拆除违章建筑”这块硬骨头。

    狭窄的楼间距，挤得满满当当的各式违章建筑；自行搭建的小屋内，堆满了居民的日杂物品，还有的变成了卖早点、小百货的小店……这就是记者通过资料图片看到的烟台旧城区。

    “当时大家阻抗性很强，谁都不愿拆自己搭的小屋。”金延铭回忆道，“我们不能强拆。”

    面对难题，烟台市“以法治理，真情操作”。

    首先是每家每户发宣传资料，让居民了解小区整治的总体规划。当居民得知拆除旧房后，政府会统一建设整齐美观的实用小房屋，而且改造方案都由居民说了算，他们的态度慢慢变了，他们开始企盼早点拆，希望环境早点改善。

    “先单位后个人，先干部后群众，先重点后一般”，在做通居民的思想工作后，这一拆违的具体步骤加速了改造进程。而在整治过程中，烟台市对困难居民搭建的违章建筑，不是简单地一拆了之，而是在拆除的同时设身处地解决好他们的实际困难。

在烟台，高级公寓楼、小别墅和老式居民楼和谐共处

    杨淑贞，芝罘区白石社区居民，原先在白竹街北首有一个“小板房”店面，10年来，母女俩一直靠这个违章建筑维持生计。

    2003年12月，白石社区旧城改造过程中，城管部门详细了解了杨淑贞的情况后，决定特批一处地方，办理合法手续后，让她继续经营。烟台市团市委、市志愿者协会的志愿者们捐款1万多元，为杨淑贞建造了一个“志愿者爱心亭”。

    “这座‘爱心亭’可比我原先那个四处透风的‘小板房’好多了，而且前临学校，右靠公交站点，人流量大，生意好做。真得感谢城管部门和志愿者啊……”在窗明几净的新售货亭里，杨淑贞谈起这件事流下了感激的泪水。

    和杨淑贞有类似经历的还有下岗职工王云方。他家住芝罘区凤凰台小区，在楼下搭建了一间小棚，开了家百货店。

    在拆迁中，老王的百货店被拆除了，但在原址旁边不影响市容的地方，城管部门又帮他建了一间小店，还给他办理了房产证明。王云方为新店取名“安泰”：“我感受到了政府以人为本、执政为民的温暖，衷心希望国泰民安。”

    毓西社区有21户困难企业职工，户均住房面积仅12.5平方米。为缓解住房困难，他们在周围建起了一些棚厦。城管部门经过专题研究，确定先为每户居民提供一套廉租房，然后再拆除原有违章建筑。21户居民深受感动，联名给市委市政府写来感谢信，信中称“这是实实在在为我们‘雪中送炭’”。

    老城区改造在温情中进行，点点滴滴都充满了人情味。奇山中学附近有两栋楼，楼栋与山体相连，社区居民要求依山砌面墙，工程人员考察后照办；通伸社区的老人嫌新装的路灯太亮，晚上睡不着觉，养管部门二话不说，更换灯泡，将灯光变得柔和些……

    从2003年开始实施旧城改造到2005年，烟台市拆迁违章建筑近10万处、40余万平方米，但强制拆迁的只有两户。

    芝罘区80多位居民在旧街区改造中利益受损，但他们却联名给市政府写了一封感谢信，信中称市政府“广纳民众之事于心中，为民众之事而竭力，也必将得到民众的尊重和爱戴”。

    从提升小区功能入手

    变“城市美容”为“功能再造”

    在综合整修前，烟台市旧城区约70%的居民住房供水、排水、供电、供暖等功能严重缺失，停水、停电是家常便饭。奇山小区许多居民家中备有大水缸。这些市民对居住功能的改善比对小区环境的改善要求更为强烈。

    为此，烟台市在旧城改造过程中，变“城市美容”为“功能再造”，对旧城区地下、地上、楼体、楼顶进行全方位、立体化整治，既改善外部形象，又确保内在质量，提升整体功能——

    对旧城小区预埋、改造供排水管线及供热、供气、电力、广播电视、通信等管线，一次性解决了旧城区地下管线老化、口径或容量过小给市民生活带来的不便；

    以“路平、灯明、道板齐、侧石直”为标准，全面整治改造街巷道路，在旧城社区整体增加路灯、庭院灯，建设改造公厕、更新垃圾箱等。同时，在旧街区改造、新建绿地15万平方米，建设有一定规模的社区公园、健身广场、石凳、石桌等设施，形成了集楼间、道路和游园绿化于一体的良好生态环境；

    实施“穿衣戴帽”工程，重塑楼体形象，到2005年底，成片的老楼实现了“旧貌换新颜”。

    红瓦、白墙、蓝天、绿树，这正是整治之后的烟台旧城区的真实写照。

    同时，烟台市合理优化配置旧城区各社区上学、就医、购物等设施，使住老房子的市民在无需换房的情况下，就能享受到现代化社区生活。

    到目前为止，烟台市城市改造面积达33平方公里，受益居民16万户、47万人，占中心城区人口的一半以上，而这些居民中，约90%为烟台市的中低收入阶层。

    在烟台市奇山小区居住了20多年的王秀花大娘对记者说：“以前这个地方又脏又乱，好些邻居都搬走了。2004年政府花钱把这里修得像花园，而且干啥都方便，孩子上学、老人看病、日常购物都很方便。这不，一位老邻居又花钱买房搬回来了。现在用棍子赶俺都不走。”

    要让市民长久得实惠

    变“花钱养人”为“花钱养事”

    小区净了，小区美了，可是这能持续多久呢？在烟台市的旧城区整治改造过程中，许多旧城区居民在高兴的同时不免有这样的担心。

    以前建管分离、只建不管的城市建设现象确实给群众留下了“伤痛”的记忆。其实，烟台市在进行整治改造之初就想到了这个问题。

    为巩固和维护整治改造成果，防止前治后乱，实现良性循环，烟台市在加强后续管理方面有很多好做法。

    他们相继进行了市政环卫体制改革，对市政、园林、环卫等事业单位实行政企分开、干管分离，招标拍卖主次干道、公园绿地的养护权和保洁权，变“花钱养人”为“花钱养事”。

    他们下移城市管理重心，加强社区管理和服务，同时改进城管综合执法，将城管向社区延伸，由市、区财政出资，组建了600人的保安队伍，配置到各社区协助街道、居委会维护治安。

    他们探索物业管理新模式，并根据群众的意愿和负担能力，采取两种服务管理模式——

    对于居民相对集中且收入水平相对较高的小区，在改造后实行物业管理，由住户承担费用，聘请专业化的物业公司或机构实施日常管理和服务。

    烟台市金沟寨小区整治改造后，聘请专业物业公司进行管理，物业费每平方米0.26元。小区一户三口之家，房屋建筑面积65平方米，每季度需缴物业费50.7元，与其家庭支付能力基本吻合。

    对居民相对零散且收入水平相对较低的小区，改造后其公共服务的部分费用由政府拨款解决，办事处和居委会组织居民实行自我管理。

    烟台市塔山小区有住户3600户，没有专业物业公司，由居委会进行管理。小区的卫生、绿化、夜间巡逻等服务所需费用每月约1万元，市财政负担60%，区财政负担40%，他们聘用外来务工人员承担具体服务工作。

    最近，烟台市政府专门下发文件，加强社区物业管理工作。对整治后的旧住宅小区，要求把物业管理同社区管理有机结合起来，力求到2008年年底前，使物业管理覆盖到每个社区，基本建立体系健全、政策完善、责任到位的物业管理工作机制。

    同时，烟台市实施以居民楼寓电子对讲门、内置式防盗网、封闭半封闭式小区的物防“六小工程”建设，建立起内控外防、以静制动的物防体系；实施了交通治安监控、GPS卫星定位、重点部位和复杂场所电视监控、有线无线联网报警、旅馆业治安信息管理、沿海雷达和云台摄像等6大技防系统。

    金延铭说：“旧城改造的后续管理很关键，我们通过建立城市管理方面的长效机制，避免了改造好的社区一年新，二年旧，三年破，我们就是要让市民长久得实惠。”